制度障碍让城市化提前失速

辉格

2013年1月29日

近来城镇化的议题又重新引起了关注，在经济前景的各方面都找不出什么乐观迹象的今天，仍在延续的城市化进程，似乎成了人们唯一能寄予厚望的增长动力，然而，在经历了90年代中期之后十年的热潮之后，城市化从六七年前开始就已经降速了，在 最近的一篇访谈 中，发改委马晓河博士从多个角度对此降速做了分析，颇有启发。

城市化的失速，其实更多的表现在深度上，从数量上看，尽管统计报表上的城市常住人口刚刚过半，但许多所谓流动人口虽被统计为农村居民，实际上可能多数时间居住在城镇或城市，也进入了城市经济，这从务农人口的萎缩程度上也可看出，反映在统计上，是城市化率远远滞后于工业化率。

原本人们曾期望，随着大量农民进城，会接受新的生活方式和消费习惯，建立新社区，带来消费繁荣和经济增长，更重要的，是能创造一个庞大而充满活力的新兴中产阶级，而实际上，尽管这些都在发生，但速度和深度却远不如发达国家曾经历的。

这种缺乏深度和融入的、未能导向一个中产社会的夹生城市化，似乎也是许多国家在落入“中等收入陷阱”之际普遍面临的状况；进城工作多年的工人们仍可被清晰的识别为“民工”，很少融入城市社区，可以轻易随工资行情波动而在各大城市之间流离奔波，有点像收获季外出帮人摘棉花的季节性农业工人。

妨碍农民向城市定居生活转变的障碍，主要是在制度上，首先是土地制度，现行的土地征收和招拍制度，将由工业化、城市化和与之伴随的农业商品化所带来的土地增值都截留在了地方政府手里，而原本这一增值可以为农民特别是郊区农民完成城市化变迁提供一个扎实的资本基础，近郊农民甚至可以在城市化之前就完成中产化，但实际上，只有那些地价极高的北上广等少数大都市和沿海发达城市，近郊农民才分到了一些甜头，绝大多数农民却被迫以无产者身份进入城市。

这份土地增值，原本也可为城市的基础设施和公共服务提供所需财力和激励，假如土地用途转变在业主手里完成，业主和开发商可以按市场需求自主规划和建设，那么城镇化的过程会比我们看到的更顺畅和深入，而在现行城市规划开发制度下，地方政府虽截留的绝大部分增值，却未能有效率的提供迁居者真正需要的基础设施和公共服务。

政府的规划和开发计划常好大喜功、大而无当、脱离实际需求，造成大量浪费，留下一个个缺乏配套不适合居住的新城区，和空荡荡似鬼城的开发区；而且为了支撑其开发项目的地租，还刻意限制土地供给以压制有着真实需求的私人开发项目，结果我们看到，许多新区根本没人住，而那些被规划当局忽略了的边缘地区，反倒因生活便利租金低廉而大受移民欢迎，成了热闹兴旺的城中村。

现行城镇政府组织模式下，移民缺乏自发组织社区并自行管理的自治权利，也妨碍了城市化的深入；基于业主权利的社区和城镇自治，不仅可借助市场化机制更有效率的提供公共产品，也可让移民有机会建立适合其传统和习俗的聚居地；美国移民的经验显示，假如城市新社区能够最大限度的容纳移民原有的文化习俗、社会结构和关系网络，便可为他们进入流动性大社会提供一个缓冲和过渡，从而更顺畅平缓的实现融入。

由政府统一规划下所开发的商品房社区，很难满足这些需要，移民为进入城市，常被迫放弃原先所依靠的社会资源，而只能以孤立无助的个人在新环境中求存，这对于那些尚未适应城市生活的移民是很高的代价，意味着很大程度上割断传统关系纽带，丧失此前已建立身份和声誉，熟悉的信息来源，来自家族、亲友和邻居的生活帮助和情感支撑，发生纠纷冲突时也得不到传统规范下的道义援助。

这也是许多移民特别是中年以上者留恋乡村老家，或宁愿留在有着许多同乡和老熟人的城中村而不愿搬家商品化社区的原因，然而，乡村正在因年轻人的流失和经济基础的瓦解而迅速空心化，城中村也因缺乏自我治理机制而陷于困窘无序，皆非长久之计；城市化下半场的顺利完成，仍有待土地制度的改革和社区与城镇自治模式的建立。