从底特律看城市治理

辉格

2013年8月6日

底特律市政府宣布破产（这是美国历史上最大规模的地方政府破产案）的消息，又引来世人对这个城市日渐衰败的命运的关注，这一命运似乎在半个世纪前那场暴乱中便早已注定，破产案只是其持续衰弱过程中的又一个里程碑。

城市的生死兴衰并不少见，有些是国家强行实施的低效率开发建设的结果，比如苏联解体后西伯利亚许多城市变成废墟，这是对资源无效配置的纠正，更多的则是因为地理经济学上的变化，比如河流改道、矿产枯竭、产业变迁等等，导致一些城市丧失原有地理或资源优势。

然而，底特律的衰败却是另一种完全不同的情况，它完美例证了一种城市治理的失败；总有些人将底特律的命运归咎于美国汽车制造业的变迁，但实际上美国整个制造业都在变迁，也有许多城市曾高度依赖制造业，但没有一个大城市曾经历底特律式的完败：160万白人逃离，人口流失60%，失业率、贫困率和犯罪率等负面指标皆居美国大城市首位，大批地产价值降至零。

这一案例或许可以对我们观察城市制度有所启发；从长期看（不需要很长），一个城市无论对于居民、企业还是游客的吸引力，都将影响土地价值；而因为地方政府不像国家，没有一条国境线可以阻止人口和资本流动，因而这种关系更为紧密，其制度和政策的好坏，都将直接体现在地价上。

这样，一个城市的各种居民中，土地主的利益是与城市长期发展前景最为一致的，因为他们拥有的，是所有生产要素中唯一无法移动的，因而其利益被迫与城市命运绑在了一起；所以理想情况下，城市的制度安排和政策制定，应由这些人主导，因为所有其他人都比他们更可能拥有与城市发展冲突的利益，也更可能持机会主义态度。

但现实政治中选票是按人头分配的，因而选出的政府未必能将城市长期前景放在很高的优先级上考虑，而这种利益不一致的程度，将高度相关于在该城市拥有不动产的人在选民中所占的比例，假如这一比例低到微不足道，不足以形成政治上的制衡力量，那么选出的政府很可能不惜牺牲土地价值而为特殊利益群体谋求短期利益。

不难看出，大城市比小城市更容易出现这种情况，因为大城市人口流动性更高，中心城区的居住密度也更高，同时也能吸引更多尚没有能力买房的年轻人和新移民，因而有更多的人租住公寓而不是购买房产，这样房产主在选民中的比例就可能很低，相比之下，一个小城市的选民可能大部分都是房产主。

在大城市，即便房产主之间也会因人数多且分散，而面临搭便车和组织障碍的问题，因而难以形成有效的政治力量；一旦他们丧失政策影响力，城市当局就会推出各种压榨其利益而取悦其他选民的政策，诸如房租管制，禁止驱逐房客，征收日益沉重的房产税去补贴各种福利开支，还有对土地用途的种种管制，等等。

其中福利政策影响尤为深远，因为它为被补贴者提供了一个留在这个城市的额外理由，而假如没有这个理由，他们原本会因为在这里缺乏经济机会或生活成本过高而搬到更适合他们的地方，现在福利补贴吸引和帮助他们留了下来，并且手握选票。

通常情况下，用脚投票多少会对上述过程有所制约，如果政府做得太过分，不堪重压的中产阶级就大批搬往郊区和小城市，税基削弱，财政出麻烦，于是政策会有所收敛；但在底特律，上述过程以非常极端的方式发生，67年的暴乱在短时间内吓走了大批房产主，而且这个阶层的流失此后几十年一直在持续。

留下和新来的人口中，越来越大的比例，是那些不拥有当地不动产、多半靠福利生活的人，他们没有理由关心城市发展前途，他们在城市经济系统中的作用不是生产性的，而是寄生性的，但同时，由于他们在选民中占了多数且比例不断提高，因而长期主导了城市政治。

这种寄生性在它的最终破产结局中可以看得很清楚：其无力偿还的债务中，大部分是公务员的养老和医保开支，实际上，公务员的薪酬和福利开支此前已经占到市政收入的76%，而同时，虽然底特律拥有美国大城市中最高的财产税率，但将近一半的房产主已拒绝为他们的房产缴纳财产税。