垃圾问题是制度创新的契机 辉格 2009年10月30日 近来，围绕垃圾焚烧的争议此起彼伏，随着城市垃圾量的迅速增长和填埋场地的不足，许多大城市都在筹建垃圾焚烧发电厂；江苏吴江市的垃圾发电项目，因周围居民的反对已决定停建，而遭遇周边业主激烈抗议的番禺垃圾发电项目，也于近日召开新闻通报会，业主们不失时机的以各种方式表达诉求，一些社区论坛上更是群情激愤。 垃圾焚烧项目的纷纷上马和酝酿，其背景是近年来城市周边土地价格的暴涨，填埋场加上数百米宽的隔离带，其占用土地的机会成本越来越高，而焚烧处理可将垃圾体积缩减90%，加上发电收入，成本优势十分显著；在现行制度下，垃圾处理的责任由地方政府承担，土地收益也主要由地方政府获取，因而其降低垃圾占地的冲动自然会很强烈；国外也有类似的情况，在土地充裕的美国和澳洲，填埋一直是垃圾的主要去向，美国的焚烧率只有15%左右，并且90年代以来还在不断下降，而在人口稠密的欧盟和日本，焚烧率则高得多。 我们知道，欧盟和日本都是在环境保护上都十分严厉的国家，那么，既然他们都能接受高比例的垃圾焚烧，为何在环保水平还远低于欧日的中国，刚刚起步的垃圾焚烧，反而遭遇了更多的反对和波折呢？一种观点认为，焚烧是过时的垃圾处理方式，欧日的高焚烧率只是反映了其过去的观念和政策，而现在焚烧方式正在被抛弃，焚烧炉也在大量关闭；然而这一说法缺乏事实证据的支持，的确有大量焚烧炉被关闭了，但同时也新建了许多焚烧炉，总炉数的减少其实反映了新建焚烧炉的处理规模更大，因此总的焚烧率并未降低。 另一种观点认为，欧日在垃圾焚烧技术上已取得了长足的发展，最新技术和更严格的排放标准，可以确保不给附近居民带来损害，而在中国则不具备这些条件；可是，技术是可以购买的，别人的技术先行，对于起步较晚的我们，不恰恰是优势吗？我们在一开始便可利用他们花了几十年才获得的经验和技术；实际上，许多筹备中的焚烧项目，也都声称使用了国外先进技术；而二恶英的排放限制，尽管国家标准比欧盟标准高十倍，但环评审批据说也是按欧盟标准实施的；看来，从技术水平和排放标准的角度，还是难以理解垃圾焚烧所遭遇的阻力。 依我看，人们的种种担忧和争议，尽管在表面上都指向处理方式、技术和标准，而实际上，其背后都隐藏着一种深深的不信任，对合约、标准和政策之贯彻实施能力的不信任，对事前评审和事后检测中信息真实度的不信任，广而言之，对保障权利不受侵犯的制度的不信任；不错，技术可以购买，标准可以制订，合约可以书写，但谁又能保证，评审过程没有猫腻？焚烧时炉温果真被控制在850度且持续两秒以上？运行代价不菲的各种截污措施不会成为摆设？日常监测的数据不会造假？万一监测结果不佳甚至造成严重伤害，诉讼会被受理吗？ 这种制度上的不信任，使得在类似污染排放等外部性问题上，潜在的权利受侵害者对于一切可能的权利重新安排，采取一概抵制的策略，结果原本可能达成的互惠交易安排，由于缺乏信息透明度和互信机制而无法达成；与焚烧相比，尽管填埋方式成本更高，但它在技术上更容易做到成本内化，即造成损害者自我承担代价：污染的代价被预先内化于填埋场和隔离带的土地价格中了，而焚烧的气体排放污染则很难界定（这意味着权利的边界很难划清），因而焚烧这种方式对制度安排提出了更高更复杂的要求，显然，我们的公共协商和交易环境，还不足以为此类交易安排提供恰当的制度条件。 垃圾项目在吴江和番禺的遭遇，体现了权利保障上的进步，可惜的是，这仅仅是一概抵制策略的成就，而不是促成更多互惠安排的制度建设上的进步，居民不受污染的权利得到了捍卫，但采用先进焚烧技术改进垃圾处理效率的潜在收益却丧失了；并且，非制度化的抵制策略的盛行，难免会带来更多的纠纷和冲突；当事的利益各方，应把这些争议事件，利用作推进制度创新的契机，比如，通过意见收集和诉求表达的过程，强化业主委员会代表业主利益的功能，通过政府与业主代表互动将利益协商机制常规化和制度化，通过诉讼明确洁净空气权利的边界和代价，等等。