（按：我不赞成政府对粮食做任何事，这里说的，是假设人们都同意，政府粮食政策所宣称的目标是可取的，那么在市场化条件下，达成这些目标的合理方式是什么） 粮改的政策目标分析 辉格 2008年12月15日 近日，关于产粮大省吉林加速推进国有粮食企业改制的报道，再次引起了人们对粮食体制改革的关注。正如吉林有关政府人员所承认的，加速改制，是国有粮企所面临的严重困境下，无奈的选择。实际上，2004年的全面市场化改革启动之后，基层国有粮企已经失去了其原有的盈利模式和生存基础，改制是必然的选择，也是市场化改革的自然延续。同样的变化已经或即将在其他省份发生，只是各省所面临的困境和政策推进速度与深度有所不同。通过深化改革而不是走回头路，来化解改革进程中所面临的问题和困境，是正确的做法，值得赞赏。 粮食体制改革，始于1985年取消统购统销，经过1988年取消粮票，1993年取消购粮本，实现了零售环节的市场化，然后在1998年启动了以国企主导和高度管制（所谓“四不一保”）为特征的半市场化改革，最终在2004年启动了全面市场化改革。应该说，目前尚处于2004年改革的推进过程之中，由于这一轮改革涉及到大量地方国企的改制、功能转变和人员安置，遭遇困难和阻力是难免的。 与粮食生产和流通体制改革同时推动的，也是作为该项改革的重要目标的，是政府的粮食安全政策。过去，政府通过国有化和统购统销来控制粮食，现在既然全面市场化的方向已定，问题就转变为：如何在市场化的条件下，确定和实施粮食安全政策。所谓粮食安全，是指即使在灾难、贸易封锁和战争等极端条件下，仍可确保国内市场粮食供给基本充足。从历来的政策宣示中不难看出，政府已将这一大目标分解为这样几个子目标：任何时候，境内都有足够多（比如半年）粮食存量；在短期，种植者不会受过低粮食价格之伤害，消费者不会因过高粮食价格而造成生活困难；在长期，种植者有足够激励维持现有种植总面积，以便维持现有的粮食自给率。 为实现上述目标，政府当前使用了三个政策工具：供方补贴，国家储备和土地用途管制，具体是，以补贴价限量收购种植者的粮食产出，建立以政策性国企为主体的粮食储备体系，由国土局管制耕地转为其他用途。这一政策组合中，政府主要扮演了业主、经营者和管制者的角色，相比计划体制下，政府直接扮演生产者和销售商的角色，有了很大进步；但这仍然不是一个真正面向市场化的政策组合。经验表明，市场化条件下，政府实施公共政策的同时，若要保持市场按其自身的逻辑运行，发挥其供需调剂和资源配置功能，最佳的选择是，政府以市场平等参与者的身份从事买卖，而不是用干预和管制去制造扭曲和价格信号传导障碍。 分析上述经过分解的目标可以发现，关键的变量是价格和存量，政策目标实际上是让这个变量始终处于一个合适的区间内。在充分发育的市场里，要做到这一点，有比现在更简便清晰、更市场化的工具。要维持粮食价格区间，政府可以在公开市场（现货和期货市场）上进行买卖，大宗市场上的标准合约交易，在效果验证、信息透明度和实施费用上，都比直接补贴种植者好得多，大宗现货和期货市场的即期和远期价格信号，可以为种植者提供最有效的激励和指导；因此，下一步改革的重点，应放在鼓励和培育基于标准合约的大宗市场。 要维持粮食存量区间，政府可以建立储备体系，但不必直接拥有和管理粮库和库存粮。一方面，政府可以保有一个覆盖未来若干年并滚动更新的期货合约序列，来确保其未来进行公开市场操作的能力；另一方面，可以建立一个境内粮食库存监测系统，并结合合约交易来确保境内库存量维持在目标区间内；政府可以按库存量向粮食企业提供优惠信贷，换取其接受库存监测和定期抽查，这样做比直接拥有和管理粮库，效率更高；这样的储备体系是自动滚动更新的，避免了国有储备粮的损耗。作为头号粮食生产国的美国，建立了庞大的联邦粮食储备体系，但联邦政府并不拥有任何粮库。实际上，只要境内有足够的粮食存量，谁拥有它并不重要，因为政府并未放弃在紧急情况下征用粮食用于救灾和战争的权力。