存款保险的责任之辨

辉格

2008年11月28日

酝酿多年的存款保险制度终于走出了漫长的研究和方案设计阶段，即将提交审批。与美国FDIC的建立过程相反，我国存款保险的施行，并非为原本裸露的储户风险引入新的担保机制，而是将事实上已经存在的隐含国家担保加以显性化，并逐渐把无限的主权责任变成一种内容与边界明确的、由独立机构承担的有限民事责任。这一改变，与金融市场化的改革大方向是一致的，但在具体的实行方式和推出时机上，还存在不少争议。

国家对储户的担保责任，源自三个方面：银行的国有性质、国家的监管政策和货币的国家化。自从完成社会主义改造之后，银行都已国有化，即使在银行业市场化改革已推行多年之后，国家仍然控制着主要银行的70%以上股份，而且这一控股地位是由法律所规定的。今天储户对于银行的信任，很大程度上仍基于对国家担保的信任，这一责任是不可轻易放弃的。因而在法理上，将存款担保责任从国家移向独立保险机构的过程，应与银行股权多元化的过程并行推进，以体现权责对称的原则。传闻中的方案是先在央行内部设立保险基金，而不是立即建立独立保险机构，这是正确的做法。

国家的任何监管制度，一方面确立了监管机构对被监管者的权力，监管者据此可强行要求被监管者达到某种质量或安全标准；但同时，它也意味着对消费者承担了相应的质量和安全担保责任，它们的存在本身就是在告诉消费者：为你们提供服务的企业处于我的监管之下，因而他们获得我的许可得以继续营业这一事实本身证明了他们是符合了我所要求的质量和安全标准。这同样是一种权责对称，虽然常常被忽视。国家已经建立了严格的银行监管制度，来确保银行在资本充足率、贷款质量和风险配置等方面是足够安全的，因而国家对于储户存款的担保责任便难以免除，这一责任对于在国内开业并接受银监会监管的外资和民营银行，同样成立。

问题是，既然监管已经暗含了担保责任，另行建立存款保险制度有何意义？如果建立了，谁的责任在先？比例如何分割？这的确是个困难的问题，一种办法是把目前打算在央行内部设立的保险基金移交给银监会，以体现权责对称，但也偏离了将保险责任独立化的改革意图。另一种做法是：应区分微观风险和系统性风险，分别由监管机构和保险机构分别监控，并承担由此带来的担保责任。这意味着，在推行存款保险制度的同时，银监会应从目前的全面监管职能中收缩，将微观风险交给保险机构处理。

微观和系统性风险的差别在于：个别银行或基金的产品设计和风险配置所包含的风险，当造成损失或破产时，是否会引发广泛的连锁反应。相应的，当损失局限在个别银行时，担保责任应由保险机构承担，当蔓延为系统性危机，那些状况良好的银行因恐慌造成全面流动性紧缩而造成损失时，担保责任便由监管者（国家）承担。但事实上，这种差异很难辨别，对于新产品更难预知，次贷危机最终引发全面金融危机的过程便是很好的说明。因此，实施存款保险制度的同时，如何调整和分配监管责任，还需仔细斟酌。

自从现代主权货币代替基于金银本位的自由货币之后，根本上说，无论银行是否国有，监管制度是松是紧，国家都已对货币的币值和充足性承担了无可推卸的责任。中央银行通过执行货币政策，确保币值稳定和货币供应充足，来履行这一责任。显然，这种担保针对的是系统性风险，当危机来临，流动性风险普遍提高、货币乘数下降而导致信用冻结时，央行便有责任增加流动性，以避免银行被大面积挤兑破产而给储户造成损失。经验表明，在这种情况下，独立机构的存款保险实际上是无能为力的，全面危机一旦暴发，只能由央行这一主权货币的创造者来兜底。因此，存款保险制度的设计和推行，不必以系统性危机为着眼点，而因专注于微观风险。