燃油税的利与弊

辉格

2008年11月21日

据报道，下月将开征燃油税，按传闻中的方案，燃油税只是养路费和运管费等行政收费的费改税替代，并未取代路桥通行费，更未取代商业化营运的封闭公路之收费。该方案与各国的燃油税征收方案相比，是一个涵盖内容很少的最小化方案，与此形成对照的是：税率却并不低，据说至少在20%到30%，相当于每升油约1.2～1.8元。看来消费者和企业并不能如期望的那样，通过费改税减轻负担。

虽然都叫燃油税，但各国征收它的法理依据和政策指向却大不相同，相应的，税率也极为悬殊。大致上，燃油税的征收动机及其对应的政府服务内容有三个方面：为政府提供公共产品建立财政来源；替代商业化收费公路；对汽柴油燃烧产生的排放征收污染税，鼓励节能减排。以各国的现状，当方案只涵盖第一个目标时，税率通常不超过30%，当涵盖多个目标时，税率可高达300%。

道路，因其收益难以内化，自古以来多由政府兴建或采购，以公共产品提供给社会。作为公共产品需方成本内化的方式，燃油税是一种简单有效的制度安排，它既为公共交通设施的建设提供了资金来源，也将成本合理分摊到了公共设施的使用者头上，不失为有效而清晰的激励。相比之下，养路费模式既要细致区分各种车型和用途，又要将收入在地区间进行分摊，算法复杂却又不精确，结果常扭曲了激励。但是燃油税并没有解决供方收益内化的问题，因为税是统一征收的，而道路是地方政府各自修建和维护的，地方政府便缺乏激励来改进其道路。

随着机动车的普及和车流量的提高，以及汽车对路况的高要求，收费公路在商业上变得可行，但是收费公路所需要的封闭性，以及收费站的高昂运营成本和它对通行流畅性的影响，也使它有了不少局限。因此，虽然收费高速公路在欧洲和日本很普遍，但德美两个汽车大国却还是选择了用公共产品来替代。美国用燃油税支持的联邦公路信托基金负担了绝大多数州际高速公路的修建，全美9万公里高速公路中只有8000公里收费路段，而德国也仅从2005年起对12吨以上卡车收费。

燃油税替代收费公路，虽然节约了大量交易成本，但也有缺点：它把全部公路规划任务交给了政府，失去了由价格信号调节供需的机会。政府的反应总是不如市场机制灵活和及时，由此产生了很多代价高昂却流量很低的低效公路，而同时却有很多地方拥挤不堪。近年来，随着基于感应卡的ETC不停车收费系统和基于GPS的智能交通系统的出现，收费公路的缺陷已开始消除，美国新的收费公路也已开始出现，相信今后基于新技术的高效收费公路将成为发展趋势。

这样看来，本次燃油税方案未取代收费公路，是正确的选择，但正因为如此，税率就应该低得多。美国以每升0.124美元（合人民币0.85元）的燃油税（包括联邦税和州税）支撑了至少90%的高速公路，美国高速公路的兴建高潮，始于上世纪50年代艾森豪威尔政府期间，迄今50多年，即使我们打算只用30年完成同样的任务，也只需要每升1.6元的燃油税。在这一税率下，我国的36万公里高等级公路中，只应保留5.36万公里高速公路的2/3即3.6万公里继续收费，其余收费站应该悉数拆除，但现实却是：中国拥有10万公里收费公路，占全世界收费公路的70%；相反，如果保留现有公路收费，税率应该在每升0.5元以下。

燃油税的第三个性质是污染税，这构成了欧洲高额燃油税的绝大部分。所谓“污染”有两层含义，一是传统的硫铅等健康有害化合物污染，二是指碳排放。在全球暖化问题成为舆论焦点之前，污染税并不高，所以高达200～300%税率中，大半是针对碳排放的。但是，对气候暖化的全球性恐惧是缺乏科学根据的，这种对不确定未来的无来由恐慌反倒已经带来很多实实在在的伤害，包括生物燃料热潮对环境的伤害，经济实力尚属薄弱的中国不应跟随欧洲采行绿党政策，在当下经济低迷的时候，更不应用高昂的燃油税加重消费者和企业负担，那样做是自缚手脚。费改税的方向是正确的，但税率还须细加斟酌，要与其所支持的公共产品的价值相匹配。