为何教育经费追不上财政扩张？

辉格

2011年3月9日

两会期间，年度《预算报告》出炉，财政支出结构调整的再度成为焦点，每年此时，教育经费占GDP 4%的政策目标都会被提起，18年过去了，承诺仍未兑现；实际上，就在该目标刚刚被确定之后，教育经费的比例从最初的2.99%连续四年大幅下滑至2.41%，然后才缓慢回升至2009年的3.59%；去年，当又一份十年纲要发布时，一位起草成员被问及此事，他对短期内实现目标似乎已不再抱有希望。

与此形成鲜明对照的是，近年来中央财政压根不缺钱，相反，财政扩张势头迅猛，其中尤以基础设施建设开支规模惊人，铁路投资动辄上万亿，各地高速和地铁如雨后春笋，而在4万亿财政刺激这块大蛋糕里，教育系统也没能为自己切出一块；那么，为何偏偏教育系统在政策早已明确的情况下，却还是瓜分不到财政扩张中它的那一份呢？

从某种角度看，财政结构所体现的，是各部门利益集团在博弈中的力量对比，财政扩张既是利益集团努力的结果，也是创造和强化利益集团的过程；按理说，教育系统在这场盛宴中有许多先天优势：作为教育开支的受益者，教师、学生和家长的人数很庞大，与工人农民相比也更接近于精英阶层，而且多半属于体制内，并且构成了体制的重要基础，尽管已不如科举制那样成为社会地位爬升的唯一通道，但仍是重要的通道，显然，这些因素未能充分起效。

原因恐怕在于组织失败，或者用奥尔森的话说，是集体行动无能；正如政治学家斯科特·戈登指出，人类政治的基本形态是且永远是：有组织的少数支配无组织的多数；一群有着共同利益诉求的人，无论人数如何庞大，都不能自动成为有效行动的利益集团，假如他们没有被恰当的组织起来的话，而围绕财政预算能否形成利益组织，高度依赖于有关开支的分配结构。

将一个庞大人群成功动员和组织起来的最常见形式，是层级化结构，由于个人的沟通和控制能力有限，每个上级所控制的下级不能太多，通常少则五六，多则十几，太多了会失控，太少了上级容易被下级篡夺；因而，对形成和维持利益集团最有利的预算分配结构，也应是层级化的，比如，你争取到一笔一亿的预算，最好分成十份，由你的十位支持者支配，他们再逐级向下分解，最终有一万人支配和获益。

如此，这一万人将成为一个能有效动员和控制、同命运、共进退的强大组织，他们将坚决捍卫这笔预算的长期存在，其中每个人都很清楚该捍卫其中哪一份以及向谁去表达诉求；不仅如此，这样的诉求表达和利益分配机制一旦形成，就成了一部将末端需求持续汇聚、传输和放大为政治压力的机器，同时，层级化组织良好的可扩展性会将越来越多的共同利益者卷入到组织之中，从而推动这份预算不断扩大；正是这一机制，构成了财政扩张的基本工作原理。

相反，假如这笔预算是直接分配给一百万人的，尽管受益人数庞大，但每份利益太小，并且存在搭便车的巨大诱惑，将使他们的集体行动陷于激励无效的状态；同时，更多的潜在诉求也无法传递上来并转变为政治压力，而这种松散的群体也不具有扩张性；看来，教育经费的分配恰好符合这一条件，假如新增预算开支被用于数十万学校运营经费、给上千万教师加工资、给上亿学生减免学费或补贴午餐文具，这种按简单标准即可向大批人直接派发的开支，显然不是一种适合于层层分解、逐级支配的预算。

相比之下，基础设施建设资金的分配结构则有利的多，从上万亿的大规划，到百亿级的大项目，到几十亿的标段，数亿的配套工程，乃至几百万的分包，一个结构严密、层次井然的利益集团，将很自然的围绕预算而组织起来；这样，我们就可以理解为何各地方各部门都喜欢上大项目，而不喜欢直接分配，尽管看上去都是在运用权力支配大笔财富，其组织效果却截然不同；这或许也是曾荫权挨揍的理由，直接免税和发钱是他的政客同僚们最嫉恨的分配方式。

假如上述猜测是对的，那么即便未来教育系统成功增加了预算，我们大概也可以期望看到，采购系统将被集中和垂直化以便构造为层级化大项目，新增预算被大量用于集中采购的设备添置项目，宁可将重点学校的设备配置到极限，也不愿建更多的普通学校，学校合并将大受欢迎，新建和升级高校将优先于普及基础教育，盖大楼将优先于减免学费，图书馆会修得很大很豪华，但里面图书的却很少，对课本文具与学生午餐的补贴和对贫困生与民办学校的资助将被忽略。