饭文#J6: 旱灾为何更容易被轻视？

旱灾为何更容易被轻视？辉格 2010年3月9日云南60年一遇的特大旱灾仍在延续中，若无重大意外，旱情将持续到五月雨季来临；正在北京出席两会的省委书记和省长，相继向媒体表达了抗灾决心和有关政策措施，表示将不惜代价向缺水地区运水以保障其饮水安全，将兴建更多五小水利来提升旱区储水能力，并在未来积极推动金沙江滇中调水等大型引水工程。由于去年秋天雨季降雨量偏少且提前结束，云南全省年降水量比平时少了30%，严重的地区甚至少了一半；云南原本就不是个多雨的地区，昆明年降水量仅相当于长沙的76%或广州的58%，且87%集中在夏秋雨季，这样，在错过半个雨季的雨量之后，便被迫面对长达半年的干旱。后果相当严重，数千万亩农地成灾，一千多万亩耕地和林地绝收或报废，数千万人受灾，700多万人和300多万家畜饮水困难，300多万人因灾缺粮，农业直接损失已过百亿；在安排运水的同时，政府已开始组织省内农民去沿海务工，以省下部分水和粮食，这一点尤其凸显了局面之严重。可以预料的是，最困难的时刻尚未到来，随着各地小水库的逐渐枯竭，雨季前的最后两个月将更加难熬；同时，在较轻的程度上，旱情也在贵州广西等西南其它地区蔓延和持续；然而，值得深思的是，这样一种日益加剧的危机局面，其所引发的社会关注和反应，与其它自然灾害相比，形成了鲜明的对照。以受灾人数、在单一省份造成的损失与困难的规模而言，这次旱灾不亚于新世纪以来的历次水灾和雪灾，但它在全国乃至国际所引起的政府动员、媒体报道、公众关切，以及慈善组织的行动，都远远不如后者；对旱灾的报道，很少有机会出现在全国性媒体的新闻头条中，在网络论坛中也很快沉底。显然，旱灾缺乏突发性自然灾害所具有的传播学优势，因为它是慢性灾难；地震通过在瞬间摧毁大量财产和人命给人当头棒喝，事后挖掘救援受困者又是一场扣人心弦的战斗，与一个明确可见的敌人作战来挽救黎民于水火，这样的故事从来都是吸引目光和催人倾诉的最佳题材。水灾也差不多，尽管降雨是分散的，但汇聚后的水流是集中的，洪水溃堤的打击是迅猛而真切的，抗洪指挥部里每分钟刷新的战报和指令更带给人们临阵作战的生动和紧迫感；相反，旱灾的后果需要长达数月的缓慢煎熬之后才逐渐显现，这期间拍不到惊心动魄的画面，也找不出千钧一发的悬念。有经验的政治家，无论是民选的还是军事强人，都不会错过地震和水灾的场面；作为政治产业的从业者，处理突发灾难是证明政府的合法性和存在价值的极好机会，而作为政治市场的竞争者，缺席灾难现场而将上镜机会让给对手，将付出极高的代价，这与他在现场是否能真正起作用是没有关系的；这一点，卡特里娜之后的小布什一定深有体会。正是在上述激励机制的引导下，各国政府的资源配置、职能设计和行为方式，都被塑造为以“事件-响应”模式为主导的结构；与日常常规职能相比，突发事件处理不成比例占据了大量的财政、人力和政治关注资源；尽管在竞选纲领中，我们看到的是各种深思熟虑的计划，但获选当政后，却一个个沦为救火队长。这一机制同样作用于慈善业，与灾难的强大传播力相对应的，是公众的高昂捐款热情，它让那些专注于紧急灾难救助的慈善组织获得了不成比例的高额善款，而更多如旱灾这样缓慢渐进发展的灾难，却很难得到救助；激励机制的同构削弱了公共安全机制与慈善业的互补性，否则，它们通过错开方向可以获得更好的效果。紧急和慢性灾难的激励差异，还可能导致更隐秘也更严重的政策后果，即，在评估一项水利工程的风险时，高估降低水灾风险的收益，而低估增加旱灾风险的代价；比如一个干流大水坝，可以利用库容减少水灾，同时却可能导致下游干旱，由于水灾因其突发性而在决策过程的意见和利益竞争中占据优先地位，下游很可能因此承担不公正的风险和代价。要纠正上述激励差异所带来的扭曲，需要赋予慢性灾害的直接受害者以表达其利益诉求的机会，缓慢的煎熬或许不能打动旁观者，但当事人自己却是再清楚不过了；如果他们的关切和利益主张能在诸如水利工程的评估决策、公共安全机制的安排、抗灾预算的配置中，获得充分有效的表达，那么，慢性灾害就不至于被过度忽视。