英国上院改革的背景与走向 辉格 2009年7月31日 近日，英国上院司法委员会在完成最后一批案件审理之后，结束了其延续几百年的使命，按议会本月初通过的《最高法院规则》，12位大法官将从威斯敏斯特宫搬入装饰一新的最高法院大楼，从10月1日起，最高法院将以一个独立的政府分支重新开始运作；此项司法改革，作为布莱尔新工党政府大规模宪政改革的重要组成部分，作为2005年宪政改革法的自然延续，将给英国源远流长且影响深广的司法体制、议会制度乃至宪政结构带来什么变化，值得我们密切关注和思考。 这项改革最直接的后果是，上院被剥离了其最后一项实质性职能，在历经500多年的权力衰减之后，上院由此近乎成为一个虚设机构；作为封建时代限制王权的贵族会议，上院起源于13世纪初迫使约翰王接受大宪章的25男爵；在14世纪中叶爱德华三世朝，上院连同整个常设两院制国会的职能、法律地位和组织运行规则逐渐得以确立，此时上院在国会中的地位远超下院；上院地位的首次削弱起于15世纪后半叶的玫瑰战争，当时大批贵族死于战场，而同时，随着黑死病过后的长期经济繁荣，市镇、商人和下层新贵的地位不断增长，下院在国会的作用随之而稳步提高。 这一力量消长在18世纪晚期乔治三世朝达到转折点，思想启蒙、工业革命、全球化贸易、自由放任政策，这几股力量的共同作用，彻底改变了英国社会的权力分布和政治格局，其间长期执政的辉格党人鼓动国王册封了大批新贵族，不仅稀释了上院中代表土地权利的旧势力，更削弱了少数大贵族的个人影响力；上述转变最终导致1832年改革法案，该法案所启动的一系列改革，确立了英国基于平等普选的议会民主制度，也确立了下院的压倒性权力，上院从此日渐衰弱；贵族的最后一次抵抗发生在1909年，当时刚上台的自由党推出了以“人民预算”为代表的一系列社会改革方案，旨在通过大规模增税和激进福利政策，在英国建立全面社会福利制度；为了击溃贵族的抵抗，下院再次要求国王册封大批新贵来淹没上院，并于1911年通过国会法案剥夺了上院的大部分权力。 此后，上院被禁止对税收和预算法案置喙，对其他法案也只能拖延不得否决，并且拖延适用范围和拖延期被一再缩减，其硕果仅存的实质性权力，便是作为最高上诉机构的司法职能，即便是此项权力也是与枢密院分享的；80年代撒切尔执政期，通过在中断20多年之后重新册封三位世袭贵族并引入多位贵族阁僚，她曾帮助上院作最后一次垂死挣扎；然而好景不长，工党上台后形势急转直下，此次司法改革之后，上院将沦为纯仪式性机构，其存在价值将受到进一步质疑，而这种质疑将为工党的进一步改革铺平道路，其目标是废除上院并代之以一个选举产生的参议院，从目前的舆论倾向和国会内的态度看来，这一目标很可能会达成；果若如此，倒是用另一种形式在实质上恢复了两院制，对于重建权力分割与制衡结构，不失为一项小小进步。 对于大法官们，与陈腐虚弱的上院脱离关系，以崭新的独立形象履行最高司法职能，将是一个有利的转变，将使他们得以摆脱公众尤其是工党势力对上院的长期偏见和敌意，从而避免未来的国会改革给自身带来的冲击；最高法院的分立有助于明确其宪法地位，强化司法独立，甚至在未来有可能拓展其久已失落的违宪审查职能；然而就目前而言，我们对这种前景并不能抱过高期望，有人说改革重新确立了英国宪政的三权分立结构，这是对历史和现实的错误评价，实际上自从光荣革命之后议会至上主义确立以来，英国早已不存在三权分立：国王已成虚君，掌握行政权的责任内阁与控制立法权的议会多数派，是二位一体的，上院虽然拥有最高司法权，但这只适用于刑法和民法领域，并没有违宪审查权，它可以在现有法律下审理上诉案，却不能以违宪裁定令国会立法失效。 这种结构充其量只能算是一权半，真正继承三权分立传统的是美国，英国的宪政制衡更多的依赖于党派制约与妥协能力，和政治家对传统的尊重；然而这种制衡是靠不住的，容易在民意、舆论和政治风向的短期波动下出现剧烈摇摆，这也说明了英国为何在上世纪初和50年代迅速滑向高税收、国有制和福利主义，没有任何制衡力量能对这一浪潮施加阻力；相比之下，美国宪政结构下的制度和政策演变则稳定和保守的多，其中最高法院的违宪审查对行政和立法的制约起了关键作用。 罗斯福新政推出之初便遇到了大法官的强力阻挠，直到1939年罗斯福提名的四位大法官进入最高法院，并得到斯通大法官的支持之后，新政才得以全面实施，到1943年，最高法院有七名大法官由罗斯福提名，加上斯通，新政派几乎填满了最高法院，于是新政各项改革才得以牢固确立，也给此后30年的制度演变定下了基调；80年代当里根开始自由化改革之际，新政派已从最高法院消失，有六位大法官分别由共和党的艾森豪威尔、尼克松和福特提名，这是里根改革得以顺利推进的重要条件；而在英国，我们完全看不到司法机构在政治生活中的类似地位，本次改革，或许会为英国大法官拓展其宪法制衡作用提供一丝机会，但考虑到议会至上主义在英国的根深蒂固，人们并不能抱太高期待。