国企不应是漏斗 辉格 2008年11月18日 日前，有消息称国资委将动用财政部管理下的国有资本经营预算，向三大国有航空公司注入资金，以缓解其因燃料价格高涨和需求低迷所造成的困境，并帮助其应对未来更加困难的局面。传闻涉及的注资金额高达160到300亿元，同时，还有消息称同样因燃料价格问题而遭受巨额亏损的发电企业也在寻求政府注资。上述传闻已得到至少一家航空公司的确认，如果实现，将成为国有航空部分上市以来的首次政府注资，这是否预示着政府多年来持续推行的国企改革政策有所转向，值得关注。 国企改革，在经历了过去三十年的漫长历程之后，其焦点已经从最初的摆脱财政和人事包袱、消除产能过剩和要素隐性失业，逐渐转向了政企分开、建立现代企业制度、优化产权和治理结构和培养竞争性市场格局等更高级的目标。近几年，国有股减持和“有进有退”政策也已开始实施，按照该政策，在已经形成足够竞争性的领域（比如制造和零售业），国企将逐步退出，在仍由国企垄断的领域（比如电信业），将通过分拆、重组和对外开放等措施尽可能创造竞争格局。上述改革方向，虽然还有争议，也时有波折和停顿，但大致上是在向前走。 成立国资委是上述改革进程的重要一环，国资委的职责是代表政府对国企行使出资人的权利，但这一安排并不彻底。当政府为国企出资或追加投资时，用的是财政预算内的国有资本经营预算，但国企所得利润或分红却不列入相应的预算，实际上国企很少向国资委分红或上缴利润，这样就没有一个独立的帐户能够反映出国资委对国有资产的经营效果，因而也无法形成有效的财务约束机制。结果是，国有资本经营预算很可能成为一个单向通道，只流出不流入，像一个漏斗。 事实上，我们也看到，当国际市场原料价格低廉而国内市场需求旺盛时，石油、能源和航空企业都赚得盆满钵满，却很少上缴利润，加上国企所特有的扩张冲动和软预算约束（见科尔奈《短缺经济学》），所得利润都被投入到常常不够谨慎的新建项目上；一旦景气下降，亏损和现金短缺来临时，他们却又伸手向政府要补贴，要追加投资。这样的先例一开，今后便更难控制国企的投资冲动，更难形成有效预算约束，和航空公司同样身处困境的国企不在少数，会不会排着队来要求注资呢？ 政府注资未必不好，但必须与深化改革的措施相配套，这方面，国有银行改革是成功的典范，经过不良资产剥离、政府注资充实资本金、引入战略投资者、公司化和股份化改造和整体上市等一系列改革，如今国有银行已不再是预算漏斗，治理结构、约束机制和经营效率都有了大幅提高。 对比其他行业，银行改革的成功给我们的启示是，国企股份化改造时，要么整体上市，要么主辅业分离或资产剥离之后各公司彻底脱离，而不能用集团公司控股上市公司这种结构，后者既不利改善公司治理，也不利强化财务约束，更无法保护小股东。集团公司通常是传统国企，与政府部门之间有千丝万缕的关系，作为控股股东，上市公司盈利时，难免受其侵占，上市公司陷入财务困境时，又会赖着它向政府要钱，这样财务漏斗就堵不住。正是认识到这种双层结构的弊端，国资委今年已明确了推动央企整体上市的改革原则，如果这一原则能运用到眼下迫切需要调整的航空和石油企业，那将是不错的选择。三大航空的集团公司还有大量非主业资产，如果将其出售后注入上市公司，既可缓解其财务困境，又能改善治理结构，而集团公司的出资人职能完全可以移交给国资委。 回顾以往，困境往往是推动改革的契机，三十年来，每次成功的改革都是从突破困境开始，最终都造就一个行业的充分竞争和繁荣发展，但愿这一次航空业也是如此。