饭文#3: 计划生育，何去何从？

计划生育，何去何从？辉格 2008年3月4日最近，有传言说有关部门“正在研究废除独生子女政策”，随后，国家人口与计生委官员于2月29日明确表示：“此消息不属实”。不过，在两天后3月2日全国政协会议的新闻发布会上，发言人吴建民在答记者问时说到，“经过许多情况的变化，是不是需要对一些政策进行调整，有关部门正在考虑”。看来，众人关注的计划生育政策，确实正在接受民间和官方的重新审视。始于70年代并在80年代初得以强化的计划生育政策，作为一项空前规模的管制措施，就其目标而言，无疑取得了巨大的成功。实际上，它太成功了：短短30年内，总和生育率从5.8降到了官方公布的1.8（多数专家认为实际数字更低，很可能介于1.4到1.6之间），远远低于人口替代水平所需的2.1。考虑到我国异常高的新生儿性别比，替代生育率应该在2.3到2.4之间——即平均每100对夫妇生230多个孩子才得到105个女孩，其中100个活到生育年龄。而按实际1.6的生育率和120的性别比计算，今天的每100对夫妇，在下一代只有对应的69对夫妇，外加14条光棍（假设所有适龄妇女都嫁人）。面对计划生育政策如此显著的成就，近年来，许多学者在思考这样的问题：计生政策是否该功成身退了？既然这一政策已经达到甚至超出了当初制订它时所预期的目标，而民众的生育意愿已经随工业化和城市化进程，随教育水平的提供而大大降低，为什么还要花费大量人力物力来延续该政策？特别是在政策的严厉实施时而导致不满、冲突和不幸，甚至影响社会稳定之后？但是也有许多人不这么认为，在他们看来，人口问题依然严峻，政策实施中遇到的诸多困难恰好证明民众的生育意愿依然很高，目前的低生育率是计生政策长期严格实施的结果，一旦放松，就会出现倒退。我并不想加入这场争论，因为在我看来，问题的要害不在于学理之辩，计划生育政策，如同其他所有大规模公共政策，其存废命运，并非取决于政策的效果，相反，它已经成了一个组织问题。针对诸如此类的问题，研究公共政策的学者曾作出这样的分析：理论上说，针对特定情况而制订的一项公共政策，在实施一段时间后，如果达到了预期效果，即当初制订它时所针对的特定情况已不复存在，就应该结束其使命，反之，如果实施的时间长度已足以证明其无法达到预期效果，或者成本过高，得不偿失，就应该放弃，总之，任何政策总该有到头的一天。但这只是理论，研究者接着就指出，实际上，公共政策一旦开始实施，就很少有停下来的，这也是为什么政府机构总是在不断膨胀的原因所在。新的公共政策的实施往往需要设立新的机构，配置人员，编制预算。在公共机构里工作的政策实施者们通常会认为自己正在造福社会，如果政策到达了预期效果，他们会感到这体现了他们的工作价值，如果此时取消政策，也就意味着撤销机构，会被视为是对他们的惩罚，反之，如果政策效果不理想，他们会认为“力度”不够大，要求增加人手，追加预算，加强力度，总之，任何政策一旦开始实施，就无可避免地变得“坚持”而“不可动摇”。上述机制可以归结如下因果链：首先是制订政策，然后为了实施政策建立机构，接着，机构的长期存在创造了一个新的职业群体，该群体逐渐依赖于为有关政策所编制的预算或收入源，久之，此种财政依赖使得政策实际上无法撤销，即使当初为该政策所设定的目标已经完全达到，因为撤销政策意味着整个职业群体即刻失去收入来源。计划生育政策完全符合上述特征。30年来，我国已经成功建立了一支庞大的计生工作队伍，我粗略估算了一下，县级计生委编制约10人，2600多个县级单位，加上县以上单位折算成县级共约3000，编制数至少3万；乡镇计生办编制平均约4人，5万多乡镇级单位共20万人；2000年后加强村级计生工作，非全职计生员平均每村1-2人，70万个村约100万；合计约120万。计生问题的特别之处在于——可能很少有人注意到这一点——对计生政策形成财政依赖的，不仅仅是庞大的计生队伍，据我分析，实际上大多数乡镇级政府，特别是贫困地区的乡镇政府，都严重依赖于该政策。近十几年来，乡镇政府实际上处于十分尴尬的境地：传统的职能不断丧失，组织上面临上级政府垂直化侵蚀，财政上已濒临破产。农田承包后，组织生产的职能没了，费改税后，三提五统没了，最后连农业税也取消了，乡镇企业改制后，工业管理没了，教育改革后，学费取消，教师工资由教委帐户直拨，最值钱的土地，所有权归村集体，规划和审批权归县以上政府，没有乡镇的插手余地，乡镇上几个实力部门如派出所、税务所等，又都是县级政府的派出机构，理论上，乡镇已没有合法的经常性收入来源，除了依靠上级补贴，只有举债度日。眼下，乡镇政府能够找出的唯一一件重要的并且能创造成绩和收入的工作，就是计划生育，这样，我们就能理解，为什么各地的尤其是贫困地区的乡政府，将大量精力投入到计生工作中，认真负责、忠实不贰地执行着这项基本国策。在可预见的未来，除非伴随着乡镇机构大改革，这一国策大概不会改变。