帝国的政制史有个一贯倾向，外官不断被内官取代，几代之后，原先的内官逐渐变成外官，然后又被新的内官取代：宰相取代三公，尚书令取代宰相，中书令（原为内史令）取代尚书令，平章事/侍中取代中书令，然后中书令和平章事们又变成宰相，接着被内阁大学士取代，康熙时大学士又被上书房行走取代，最后又被军机处取代。

地方官也存在类似倾向，常任地方官总是被中央派出的巡察官取代，久而久之，巡察官又变成了新的常任官：太守被刺史取代，刺史被节度使取代，节度使被知州取代，知州又被行中书省取代，行中书省先是改成布政司，然后被巡抚取代。

这些取代外官的内官，最初都是皇帝管家、秘书、仆从性质的近侍亲信，级别很低，起初只是一种伸张帝权的临时安排，是皇帝执行其意志的工具，长期化之后就变成了新职位。

这是帝权专制不断强化的表现，这大概没有疑问，问题是，为何皇帝不直接通过任免外官来推行其政策、实现其意志？好像没什么东西妨碍他这么做。

这个问题，从上一篇 对代际更替与制度化关系的分析 中可以找到答案：启用内官而不是直接任免外官，是皇帝实现个人意志与保持制度连续性之间达成的平衡。

因为外官在存在多年、经历几次代际更替之后，已经制度化，有了一套自己的工作模式、专业技能和职业伦理，若要让它继续正常运行，就不能随意打破这些规范。

这样，皇帝在推行自己意志时，就会受各种羁绊，而皇帝自己通常不是其中专家，不清楚其中运行机制，也就很难将其引向自己希望的方向，就像Yes Minister里那位新任部长，陷入官僚机器的重重迷雾之中，处处陷阱，不天天踩屎就不错了，根本无力驾驭它。

所以，假如皇帝通过任免外官推行自己政策，要么陷进坑里出不来，要么只能强力打破官僚机器，但那样后果可能太严重，稳妥的办法是，让官僚机器继续运行，不过度捣腾，小心碰坏，同时启用内官，另起一套炉灶，而如何使用这些内官，用他们能做些什么，则是皇帝得心应手的事情，因为这些人本来就天天在他身边听他使唤。